Schede informative

Iniziamo una serie di schede, con riferimenti giuridici ma anche con riferimenti legati al dibattito politico e culturale, relative a temi di grande rilevanza sociale su cui l’Europa sta adottando scelte e scrivendo norme che delineeranno un orizzonte di scelte di standard che l‘ Europa auspica possano diventare di riferimento globale.

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Misure urgenti del Regolamento europeo per la sicurezza energetica

NOTA DI INQUADRAMENTO SUL REGOLAMENTO EUROPEO

Come si arriva la Regolamento urgente?

La guerra in Ucraina e, ancor prima della guerra, l’aumento esorbitante dei costi del gas dovuto soprattutto alla crescita della domanda in Asia e nelle grandi regioni del mondo che stanno facendo la transizione dal carbone al gas, ha evidenziato una crisi assai grave legata alla sicurezza sull’approvvigionamento energetico per l’Europa tutta. La dipendenza da poche fonti di energia (prevalentemente gas e petrolio) e da poche aree di approvvigionamento (Russia, Nord Africa, Norvegia e soprattutto da paesi politicamente instabili) mette in luce una situazione fragile e precaria per la certezza delle forniture, oltre che per i costi. Per l’Europa e per l’Italia bastano poche tabelle e dati per descrivere la situazione in modo evidente.

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Certamente vi sono responsabilità a livello politico nel corso di decenni passati, perché non si è diversificato tra i paesi fornitori e tra le fonti energetiche.

Vi è responsabilità anche nella lentezza con cui si è proceduto nello sviluppo delle rinnovabili, certamente dovuto alla difficoltà sulle procedure di autorizzazione e relativi contenziosi o ricorsi alla giustizia amministrativa nelle gare e nei vari procedimenti. Tutte ragioni comprensibili, ma rimane il fatto che dalle rinnovabili ci si poteva attendere un apporto maggiore al mix energetico.

Di fronte a questa difficile situazione, in Parlamento europeo si sono alzate molte voci a chiedere un rinvio delle scadenze degli impegni e dei target programmati con il Green Deal.

Ma la maggioranza nelle 3 istituzioni europee (Commissione, Consiglio e Parlamento) ha ribadito con forza che il cammino, e le tappe previste, verso la decarbonizzazione al 2050 e alla riduzione del 55% di emissioni di CO2 al 2030 rimangono obiettivi riconfermati.

E infatti l’Europa sta procedendo con determinazione alla presentazione, all’esame e alla approvazione di tutto ciò che è previsto nel Green Deal, nella Climate Law e nel pacchetto, fondamentale, del Fit for fiftyfive (o Fit for 55). Su tutti questi provvedimenti torneremo con singole schede.

Intanto, per tornare al tema delle misure urgenti va ricordato che a dicembre sono stati presentati dalla Commissione due atti importanti, rispettivamente una Direttiva dal titolo “Norme sui mercati interni del gas rinnovabile e del gas naturale e dell’idrogeno” e contemporaneamente un Regolamento che ha lo stesso titolo.

Questi due atti disciplineranno per il futuro tutta la materia relativa a cosa si deve fare per la sicurezza del gas e vogliono incentivare il gas rinnovabile, che può sostituire anche il gas naturale, e vogliono potenziare la produzione di idrogeno.

Questo quadro regolamentare sarà fondamentale per far nascere e crescere un vero e proprio mercato di portata europea per quanto riguarda l’idrogeno pulito. In questi atti si dà grande spazio anche ai gas naturali, come biogas e biometano, insomma a tutte le fonti che possono sostituire il gas naturale a partire dalle rinnovabili.

In questa direzione si  invita anche il mondo dell’agricoltura a contribuire a una maggiore capacità di produzione energetica. In particolare, del Regolamento gas è  Relatore Shadow l’Onorevole Toia.

Queste le misure presentate dalla Commissione a dicembre  e tuttora in corso di esame in parlamento. La guerra e l’aumento continuo e vertiginoso dei prezzi in questa primavera hanno indotto però la Commissione a pensare a nuovi interventi.

In particolare il punto di svolta c’è stato nel Consiglio europeo del 24-25 marzo 2022, in cui si è parlato della “nuova politica di sicurezza” e della “nuova politica energetica”.

In quella occasione gli Stati Membri invitano la Commissione a trovare nuove misure, sia per quanto riguarda gli stoccaggi, sia per quanto riguarda la possibilità di avere acquisti comuni, sia per quanto riguarda le infrastrutture, e infine per quanto riguarda il tema dei costi dell’energia.

Dopo queste prese di posizione, la Commissione lancia il documento Repower EU, che è una Comunicazione su queste importanti nuove proposte. Repower EU è molto interessante anche perché aggiorna le stime della produzione delle varie fonti energetiche, aumentando anche le previsioni. Ad esempio, aumenta sensibilmente tutti i gas rinnovabili e l’idrogeno.

Repower EU è però solo una Comunicazione, non ha valore legislativo, anche se traccia una rotta vincolante. L’ulteriore novità, per accelerare i tempi, è rappresentata dallo stralcio dal Regolamento e dalla Direttiva generale delle norme relative alle misure p misure più’ urgenti decise nella riunione del Consiglio europeo del 24-25 marzo, in un nuovo Regolamento separato.

Questo stralcio era stato anche sollecitato anche dall’On. Toia e dall’On. Nica,  coordinatore S&D nella Commissione ITRE, per permettere un’accelerazione de tempi.

Cosa significa questo? Significa che in attesa che il Regolamento generale venga approvato, si avvia un Regolamento urgente per poter far adottare misure immediatamente necessarie. La decisione viene presa assieme a tutti i Deputati e votata dal Parlamento europeo nel mese di aprile, attraverso una procedura cosiddetta “d’urgenza” e si istituisce un “negotiating team” di cui l’On. Toia fa parte.

Questo negotiating team ha il compito di preparare un’adozione rapida del Regolamento, bypassando in qualche modo la Commissione ITRE, e portando in Commissione solo il risultato finale, che arriverà poi al voto in aula senza possibilità di modifiche.

Sulla base di questa procedura d’urgenza da subito iniziano i negoziati con il Consiglio e la Commissione, (come se fosse già stata fatta una prima lettura) per arrivare rapidissimamente all’approvazione definitiva del Regolamento.

Quali sono i punti principali di questo Regolamento, chiamato brevemente “Regolamento stoccaggio del gas”?

Il primo punto principale è proprio quello degli stoccaggi.

Il testo dice che gli Stati Membri saranno obbligati ad avere degli stoccaggi con un livello di riempimento che per  il primo anno in previsione dell’inverno 2022/2023,  sarà o dell’80% o del 90% e tale risultato dovrò essere realizzato entro i primi di ottobre.

Per raggiungere questo risultato è prevista una traiettoria di riempimento, contenuta nel provvedimento, che esplicita quale livello deve essere raggiunto ad agosto, a settembre, eccetera, in modo che ci sia un riempimento progressivo degli stoccaggi.

Attualmente il provvedimento non disciplina la differenza tra stoccaggi strategici e stoccaggi annuali. Questo sarà motivo di modifica durante l’esame del Parlamento, così come per le scorte di emergenza, dove il testo per ora è un po’ generico. Le scorte per l’emergenza sono quelle da tenere pronte in vista di shock particolari di prezzi o di interruzione di forniture o di eventi imprevisti gravi che possono alterare il normale funzionamento. In questi casi entreranno in scena queste scorte strategiche, non stoccaggi, ma appunto scorte.

Un altro punto importante che disciplina il Regolamento riguarda la ownership, perché l’Europa vuole essere certa che queste strutture di stoccaggio, che vengono definite dal Regolamento “infrastrutture critiche”, siano in mani sicure, ovvero non siano in mano a proprietà che possano agire contro gli interessi nazionali e europei e che non ci sia un monopolio.

Dunque l’Europa vuole, attraverso le autorità nazionali, verificare con una certificazione la proprietà degli stoccaggi.

Ogni stoccaggio dovrà avere una certificazione che dimostri che “non siano in mano avverse”, ovvero di potenze che possano danneggiare la realtà nazionale ed europea. Così abbiamo già normato per le infrastrutture critiche, relative ad esempio alle reti delle telecomunicazioni, che essendo appunto infrastrutture critiche, richiedono un controllo sulla loro proprietà.

Un altro punto molto importante riguarda poi il tema della condivisione, cioè di una forma di solidarietà degli stoccaggi.

Alcuni Paesi membri, infatti, hanno una grande disponibilità di siti per lo stoccaggio, altri invece non ne hanno, per ragioni geografiche, per ragioni storiche, e il tempo per preparare questi stoccaggi andrebbe oltre l’inverno. In tal caso è prevista la possibilità che ci sia una condivisione: per esempio lo stato x che non ha stoccaggi riempie gli stoccaggi di un altro Stato Membro, che ha una disponibilità superiore alle proprie necessità. Naturalmente questo implica, in termini positivi, un grande meccanismo di solidarietà tra gli Stati Membri, che può giovare una volta all’uno e una volta all’altro e crea una forte unità, dall’altro lato, in termini negativi, pone però problemi di connessione e di necessità anche tecniche di definizione dei collegamenti, perché ci sia una possibilità di spostamento adeguato di questa fonte di energia.

Un’altra parte importante è quella che riguarda gli acquisti congiunti: se dobbiamo riempire gli stoccaggi da qui all’autunno è chiaro che ci sarà un aumento della domanda, ci sarà una richiesta più alta di gas e dunque c’è il rischio che chi lo offre faccia salire i prezzi.

Questi acquisti anticipati, per riempire gli stoccaggi e rispondere a un problema di sicurezza degli approvvigionamenti, possono innescare, senza volerlo, una dinamica crescente dei prezzi. Per prevenire ed evitare questa spirale di crescita è importante che ci sia almeno una delle seguenti opzioni: o la manovra sugli acquisti comuni oppure la manovra sul tetto del gas.

Nel Regolamento urgente è contemplata la prima, mentre per la seconda non c’è ancora nessuna proposta formalizzata, anche se il Governo italiano l’ha portata sul tavolo europeo, dove c’è un esame in corso. Quindi gli acquisti congiunti sono estremamente importanti, proprio perché siamo in una fase in cui dovremo come europei comprare molto gas.

D’altro canto è molto importante questa azione comune perché oggi il mercato del gas è diventato globale e il gas è conteso sia dai  paesi che lo considerano solo una fonte di transizione e pensano di abbandonarlo in futuro sia da  paesi che ne hanno un forte bisogno perché stanno abbandonando  il carbone.

Di fronte a questa grande e crescente richiesta, per essere significativi e attrezzati in questo mercato globale occorre che ci siano buyers altrettanto forti e apprezzati e naturalmente non è forte il singolo Stato membro in un mercato così ampio e così competitivo.

Per tutte queste ragioni è importante che ci sia un acquisto congiunto, un meccanismo come quello che è stato fatto coi vaccini, anche se qui abbiamo di fronte un prodotto più difficile nella commercializzazione. Il gas è certamente più semplice di un vaccino come prodotto, ma ha un mercato e un ambito commerciale molto più articolato, con problemi di trasmissione e di distribuzioni, di reti e di infrastrutture.

Perché l'Europa deve agire come acquirente unico?

Perché è più forte, è più commercialmente capace di trattare a condizioni migliori, è un buyer più forte del singolo Stato membro e poi è un soggetto che può agire anche in chiave geopolitica. In queste transazioni può mettere sul campo altre contropartite in termini di politica commerciale, e dunque ha una forza economica, ma anche politica, maggiore del singolo acquirente.

Naturalmente l’acquisto comune è un meccanismo volontario. Gli Stati Membri non possono essere obbligati, ma troveranno conveniente questa strada. La formula è ancora da definire, nel provvedimento in esame è riportata questa ipotesi senza dettagli e il lavoro del negotiating team potrà articolare e definire molto meglio questa procedura.

L’onorevole Toia ha più volte dichiarato che vuole rafforzare questo meccanismo e non lasciare una definizione generica.

Naturalmente le formule finali potranno essere molto diverse: il risultato potrà essere un’Europa che compra o un’Europa che crea le condizioni e poi fa entrare in scena gli operatori o ancora un’Europa che coordina con una piattaforma informativa e di raccordo i movimenti di disponibilità nel mercato del gas e di necessità o di richiesta per far incontrare domanda e offerta nelle condizioni migliori.

Quindi i compiti europei possono andare dalla competenza di informazione, di coordinamento, di affiancamento a un’azione diretta di acquisto. Il frutto del lavoro parlamentare definirà la funzione del meccanismo congiunto per l’acquisto di gas.

Secondo l’opinione dell’On. Toia e del suo gruppo politico c’è sa auspicare che si tratti di un meccanismo che opera con una chiave unica, con una chiave di centralizzazione degli acquisti o delle condizioni degli acquisti, perché tutto questo darà forza all’Europa nel procurarsi le forniture di gas necessarie.

Questi sono i due punti principali del provvedimento.

L’on. Toia insiste sul tema degli acquisti comuni perché una delle preoccupazioni maggiori è che, se si introduce un obiettivo di riempimento obbligatorio per gli Stati (qualcuno propone anche di mettere delle sanzioni, se non saranno rispettati questi obiettivi), senza corredarlo di un sistema di acquisti congiunti, rischiamo di spingere i prezzi ancora più su, in quanto il mercato coglierà sicuramente la possibilità di utilizzare un contesto di crescita della domanda.

Quindi come europei si deve prevedere questo meccanismo anche per calmierare la dinamica dei prezzi. Attualmente non tutti gli Stati membri sono d’accordo, ma la situazione è in evoluzione. Infatti già alla prima riunione di un tavolo tecnico presso la Commissione si è avuto un dato positivo perché 27 Paesi sono stati presenti e quindi hanno dato una disponibilità a lavorare su questo meccanismo.

La necessità di essere pronti, come sicurezza di approvvigionamento a partire dall’inverno, quando i consumi aumentano, naturalmente pone anche un problema di carattere infrastrutturale, che però non è contemplato in questo provvedimento, perché negli anni l’incertezza del futuro nelle decisioni che potevano essere adottate in materia di mix energetico ha sicuramente ridotto gli investimenti e ha sicuramente frenato il completamento delle reti infrastrutturali per far circolare il gas.

Infatti il gas, che circola nei tubi e attraverso le reti, quindi ha bisogno un sistema di infrastrutture per il suo spostamento e la sua distribuzione.

Naturalmente anche questo è un punto che non può essere in questo momento affrontato con nuovi investimenti, ma deve portare comunque a una riflessione sui programmi di investimento, in particolare sulle famose liste di IPCEI, che sono i Progetti di Interesse Comune Europeo che appunto possono finanziare con le varie reti TEN-E, le reti dell’energia, le reti infrastrutturali.

C’è infine un ultimo punto che può sembrare molto tecnico, ma che ha una valenza concreta, se non viene affrontato. Il  Regolamento urgente modifica in qualche modo quello del 2017 relativo alla sicurezza delle reti, non tanto per l’approvvigionamento, ma per la sicurezza di tutto il sistema di trasmissione dell’energia.

Quindi si potrà proporre di rivedere le varie valutazioni di rischio, arrivando al rischio N-1, ma oggi si può pensare anche di arrivare a definire e introdurre una valutazione S-1, che tenga conto anche dell’interruzione permanente che può derivare se un singolo fornitore, in questo caso per esempio la Russia, può cambiare i suoi obblighi contrattuali di trasmissione.

Altre questioni fondamentali

Infine, su tutta questa partita pendono altre questioni, che non sono parte del Regolamento, ma sono tuttavia molto presenti nello scenario energetico. La prima di queste è rappresentata dalla diversificazione delle fonti e dalla riduzione del gas, sia quello russo che di altri paesi. Come detto, questo punto non è materia del Regolamento, che tratta solamente di reti gas e di stoccaggio del gas.

Non può prevedere delle variazioni dal punto di vista dei fornitori abituali, come per esempio il caso in cui la Russia interrompesse le sue forniture o quello in cui l’Europa decidesse, come il Parlamento ha chiesto, di interrompere l’importazione, quindi l’acquisto di gas dalla Russia.

In questi casi si avrebbe uno scenario molto preoccupante di riduzione delle forniture e di necessità quindi di cercarne altre, che è l’operazione che sia l’Europa sia alcuni Stati Membri come l’Italia stanno facendo in queste settimane, cercando nuovi venditori, in particolare nel Quatar o in alcuni paesi africani.

L’obbiettivo europeo è comunque di sostituire il gas russo, perché:

  • si tratta di ridurre il finanziamento che si dà alla Russia
  • si tratta di sottrarsi alla dipendenza da questo fornitore
  • si tratta di diversificare, a prescindere dalla criticità delle relazioni con un partner come quello russo
  • si tratta di ridurre l’uso del gas, sostituendolo con altre fonti.

La seconda grande questione che non sta nel Regolamento ma è più che mai urgente, è quella dei prezzi.

In generale una riduzione del costo del gas e un calmieramento dei prezzi è indispensabile, perché questi prezzi così alti stanno mettendo in crisi sia il mondo produttivo, che il mondo della mobilità (si pensi ai camionisti e al trasporto delle merci), sia il mondo delle famiglie per i consumi abituali di raffreddamento, di riscaldamento, di tutta l’attività di consumo energetico per tutti gli usi domestici.

Quindi il tema dei prezzi rimane, per ora non c’è una decisione definitiva.

Ci sono valutazioni in corso, sia per un’eventuale tetto ai prezzi del gas, sia di un eventuale intervento sulla piattaforma di Amsterdam, TTF,  che determina i prezzi del gas. Anche questa, però, è una decisione che dovrà essere presa a latere, ma che è assolutamente influente rispetto a questo provvedimento, perché  il provvedimento stesso potrà portare a un aumento dei prezzi se non c’è un controllo, in quanto imporrà di comprare molto più gas.

Le aste per l’acquisto in queste settimane sono andate deserte, tranne l’ultima di qualche giorno fa. Si comprende dunque che c’è una certa turbolenza, una incertezza sul futuro di tutta questa partita che certamente non porta a comportamenti virtuosi da parte degli operatori in campo.

Tutto questo è aggravato dalla guerra, ma c’era già prima, a causa dell’attuale assetto del mercato energetico, in particolare del gas, e della dinamica di formazione dei prezzi.  

Naturalmente, però, la situazione della guerra, comporta un acuirsi molto particolare sia in termini di prezzi, sia in termini di sicurezza, sia anche in termini etici, perché stiamo comprando gas da un regime autoritario cha commesso un’invasione bellica contro un paese che voleva semplicemente essere e vuole essere libero e democratico per autodeterminare le sue scelte.

In una situazione straordinaria occorrono scelte politiche straordinarie ma anche soluzioni legislative e giuridiche nuove e prima impensabili.

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