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Unione dell’energia - Stato dell’arte

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1) L'UE è sulla buona strada per conseguire l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra fissato per il 2020 (20% entro il 2020 rispetto ai livelli del 1990) disaccoppiandolo dalla crescita economica. Stando ai dati preliminari trasmessi dagli Stati membri, tra il 1990 e il 2017 l'economia dell'UE è cresciuta del 58%, mentre le emissioni sono diminuite del 22%.

Dal 1990 le emissioni sono diminuite in tutti i settori economici, ad eccezione dei trasporti.

Inoltre, in base alle misure previste o ai livelli di ambizione dichiarati di riduzione dei gas a effetto serra riportati nelle proposte di PNEC (e ponendo ipotesi prudenti per i paesi che non hanno trasmesso né le une né gli altri), la riduzione complessiva stimata delle emissioni di gas a effetto serra nell'UE è già conforme all'obiettivo del -40 % entro il 2030 rispetto al 1990.

Il regolamento sulla condivisione degli sforzi impone a livello dell'Unione riduzioni delle emissioni di gas a effetto serra del 30%, rispetto al 2005, nei settori non coperti dal sistema di scambio di quote di emissione dell'UE (agricoltura, trasporti, rifiuti, edilizia).

Aggregando le misure nazionali attualmente previste in questi settori nelle proposte di PNEC, risulta che l'Unione potrebbe già raggiungere una riduzione del 28% delle emissioni nei settori non coperti dal sistema ETS.

Tuttavia, per colmare la rimanente differenza di 2 punti percentuali a livello dell'Unione, gli Stati membri dovranno presentare misure supplementari nei PNEC definitivi.

2) È necessario, invece, intensificare gli sforzi per raggiungere l'obiettivo di efficienza energetica fissato per il 2020. L'analisi più recente mostra che, dopo un graduale calo tra il 2007 e il 2014, il consumo di energia ha iniziato ad aumentare negli ultimi anni ed è ora leggermente al di sopra della traiettoria lineare per gli obiettivi del 2020. Ciò è dovuto alle variazioni meteorologiche, in particolare quelle registrate nel 2015 e nel 2016, che sono stati anni più freddi, ma anche all'aumento dell'attività economica e ai bassi prezzi del petrolio.

Sebbene l'obiettivo relativo all'efficienza energetica per il 2020 sia ancora raggiungibile, il continuo aumento del consumo di energia potrebbe compromettere il suo conseguimento.

Inoltre, solo pochi Stati membri hanno indicato un livello sufficiente di contributi nazionali per il 2030 (mentre altri devono ancora trasmettere il loro contributo nazionale). La valutazione aggregata presenta pertanto un divario sostanziale rispetto ai traguardi di consumo di energia primaria e finale dell'Unione, fissati ad almeno il 32,5% entro il 2030. Per quanto riguarda il consumo di energia primaria, il divario spazia tra 118 e 43 Mtep (l'ampiezza, considerevole, della forcella dipende dalle ipotesi più prudenti o più ambiziose formulate sui paesi che non hanno presentato il contributo nazionale), che corrisponde a una percentuale tra il 26,3% e il 30,2%, mentre per il consumo di energia finale il divario spazia da 85 a 26 Mtep, che corrisponde a una percentuale tra il 26,5% e il 30,7%.

3) Il settore delle rinnovabili ha continuato a registrare una forte crescita, ma con uno sviluppo disuguale. Dal 2014 la quota di energia rinnovabile nel mix energetico dell'UE è notevolmente aumentata, raggiungendo il 17,5% nel 2017. Gli investimenti in energia rinnovabile sono sempre più condizionati da decisioni di mercato e gli Stati membri sostengono sempre più spesso le rinnovabili attraverso gare d'appalto e garantiscono che gli impianti di energia rinnovabile siano integrati nel mercato dell'energia elettrica, come imposto dalle norme in materia di aiuti di Stato. Ciò ha comportato una notevole riduzione dei costi della diffusione delle rinnovabili. Tuttavia, la penetrazione dell'energia rinnovabile varia da un settore all'altro, raggiungendo il 30,8% nel settore dell'energia elettrica, ma solo il 19,5% nel settore del riscaldamento e del raffrescamento e il 7,6% nel settore dei trasporti. Inoltre, il ritmo di aumento della quota di energia rinnovabile ha subito un rallentamento dal 2014. Sebbene l'UE sia sulla buona strada per raggiungere gli obiettivi fissati per il 2020 in materia di energia rinnovabile (20%), è necessario intensificare gli sforzi per essere certi di poter conseguire gli obiettivi per il 2030 (32%). Secondo le attuali proposte di piani, nel 2030 a livello unionale, la quota di energia rinnovabile raggiungerebbe una percentuale tra il 30,4% e il 31,9%.

4) Attualmente l'energia è oggetto di scambi più liberi (anche se ancora non abbastanza) a livello transfrontaliero. Per quanto riguarda l'energia elettrica, la riduzione quantificabile dei prezzi all'ingrosso dell'energia elettrica del 6,4% tra il 2010 e il 2017 ha contribuito a ridurre i costi dell'energia per le famiglie e l'industria rispettivamente del 6% e del 30%. Tuttavia, l'aumento degli oneri di rete, delle imposte e dei prelievi ha determinato un aumento medio dei prezzi finali al consumo del 19,3% per le famiglie e dell'8,7% per i consumatori industriali in tutta l'UE nello stesso periodo.

5) La qualità dell'aria è migliorata, ma sono necessari ulteriori miglioramenti. Negli ultimi decenni le emissioni di inquinanti atmosferici nell'UE sono diminuite, tranne che per l'ammoniaca. Questa tendenza ha contribuito a migliorare la qualità dell'aria; ha inoltre portato alla diminuzione del numero di zone di qualità dell'aria che superano i valori limite dell'UE per il particolato e alla diminuzione del numero stimato di decessi prematuri dovuti all'inquinamento atmosferico, che secondo le stime più recenti ammontano a circa 400.000.

6) Il sistema di scambio di quote di emissione dell'UE è più solido. L'entrata in funzione della riserva stabilizzatrice del mercato nel gennaio 2019 e l'adozione, all'inizio del 2018, della riforma del sistema di scambio di quote di emissione per il periodo successivo al 2020 hanno notevolmente rafforzato il prezzo del carbonio (tra € 20 e 25).

7) Gli investimenti pubblici (nazionali e dell'UE) nelle priorità di ricerca e innovazione (R&I) dell'Unione dell'energia sono rimasti relativamente stabili per tutto il periodo 2014-2017. Gli investimenti pubblici in tali priorità durante questo periodo ammontano in media a circa 5,3 miliardi di EUR l'anno. Con un finanziamento nazionale medio di 4,1 miliardi di EUR l'anno, il programma di ricerca dell'UE Orizzonte 2020 e i fondi della politica di coesione sono stati essenziali per mantenere costanti gli investimenti in ricerca e innovazione negli ultimi 4 anni. La Commissione europea è sulla buona strada per investire quasi 2 miliardi di EUR nel 2020 in attività di ricerca e innovazione per l'energia pulita, rispettando così l'impegno di raddoppiare gli investimenti pubblici in ricerca e innovazione in questo ambito dal 2015 nel quadro della sua partecipazione all'iniziativa "Mission Innovation". Tuttavia, tali investimenti provengono soprattutto dal settore privato, al quale è costantemente ascrivibile oltre il 75% degli investimenti dell'UE nelle attività di ricerca e innovazione per l'energia pulita e che ha registrato un aumento della spesa annuale, passata nell'arco di un decennio da circa 10 miliardi di EUR a oltre 16 miliardi di EUR.

8) La politica dell'UE in materia di reti transeuropee (TEN-E) è stata fondamentale per il potenziamento delle infrastrutture unionali. Finora sono stati realizzati oltre 30 PIC e altri 75 circa dovrebbero essere avviati entro il 2022. I PIC hanno beneficiato del sostegno finanziario dell'UE, che ha mobilitato gli investimenti privati: dal 2014, 91 progetti di interesse comune hanno ricevuto 3,2 miliardi di EUR dal programma del meccanismo per collegare l'Europa (CEF), mentre il Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS) ha erogato 1,3 miliardi di EUR, attirando investimenti per un totale di circa 50 miliardi di EUR. Inoltre, la politica di coesione dell'UE ha stanziato 2,8 miliardi di EUR a favore dei progetti infrastrutturali per il gas naturale e l'energia elettrica che risultavano selezionati alla fine del 2018.

Dalla fine del 2016 oltre 50 progetti dedicati alla diffusione dei carburanti alternativi hanno potuto attingere a quasi 400 milioni di EUR di sovvenzioni del CEF, che nel complesso hanno mobilitato più di 3 miliardi di EUR di investimenti. L'obiettivo per il 2019 è rendere disponibili altri 350 milioni di EUR attraverso il meccanismo di finanziamento misto del CEF.

9) È necessario intensificare gli sforzi nella lotta alla povertà energetica, che interessa ancora circa 50 milioni di persone in tutta l'UE. Per farlo è fondamentale promuovere gli investimenti a favore dell'efficienza energetica nelle abitazioni private, migliorando in tal modo le condizioni di vita e riducendo le bollette. Per il periodo 2014-2020 sono stati stanziati quasi 5 miliardi di EUR dai fondi strutturali e di investimento europei, grazie a cui sarà possibile ristrutturare le abitazioni di circa 840.000 famiglie. Inoltre, nell'ambito dei piani nazionali per l'energia e il clima, gli Stati membri procederanno alla valutazione del numero di famiglie che versano in condizioni di povertà energetica: se dovesse risultare significativo, definiranno politiche e misure volte a mitigare la situazione. A sostegno di tali iniziative la Commissione europea ha istituito l'Osservatorio europeo sulla povertà energetica, incaricato di raccogliere dati, fornire orientamenti e diffondere le migliori pratiche.

10) A maggio 2018 la Commissione europea ha proposto di rafforzare ulteriormente le misure finalizzate all'adattamento ai cambiamenti climatici e alla loro mitigazione nel prossimo quadro finanziario pluriennale. La proposta prevede traguardi più ambiziosi per le spese a carico del bilancio dell'UE destinate al raggiungimento degli obiettivi climatici, con un aumento dal 20% al 25%, nonché l'incremento della dotazione con cui Orizzonte Europa contribuisce a tali obiettivi, portandola al 35%.

11) È necessario eliminare gradualmente le sovvenzioni per i combustibili fossili dannosi per l'ambiente, necessità che trova riscontro negli impegni assunti dall'UE in occasione del G20. Le sovvenzioni non sono diminuite tra il 2008 e il 2016, anno in cui il loro valore stimato era di 55 miliardi di EUR.

12) L'Unione europea sta cercando nuove soluzioni per allineare gli obiettivi commerciali e quelli climatici. L'accordo di partenariato economico UE-Giappone, ad esempio, è il primo del suo genere a prevedere uno specifico impegno di attuazione dell'accordo di Parigi. Nel campo del commercio bilaterale e dell'energia, risale al 2018 l'intesa raggiunta da UE e Messico sull'inclusione nell'accordo di un capo dedicato all'energia e alle materie prime. L'Unione continua a insistere affinché i futuri accordi di libero scambio con paesi di rilievo nel panorama dell'energia e delle materie prime (ad esempio Australia, Azerbaigian e Cile, con cui le trattative sono attualmente in corso) includano capi analoghi.

13) Nell'ambito dell'attuazione del piano di lavoro sulla progettazione ecocompatibile 2016-2019, nel primo semestre del 2019 sono state adottate una serie di misure rivedute per la progettazione ecocompatibile e l'etichettatura energetica.

Punti positivi riconosciuti al PNIEC Italia

- Specifica nel dettaglio le misure previste e va oltre l'obiettivo vincolante in materia di energie rinnovabili per i trasporti.

- Obiettivi e calendari ambiziosi per l'eliminazione graduale del carbone nella produzione di energia elettrica entro il 2025.

- Gli obiettivi sull’energia rinnovabile sono buoni esempi di completezza degli obiettivi e delle traiettorie da includere nei piani definitivi degli altri Stati membri.

- La maggior parte delle proposte di PNEC ha affrontato parzialmente la questione delle sovvenzioni all'energia, ma i piani definitivi dovrebbero descrivere e quantificare sistematicamente tutti i tipi esistenti - sovvenzioni, regimi di sostegno, agevolazioni fiscali, sussidi derivanti da obblighi normativi - in base alle definizioni usate a livello internazionale. La proposta di PNEC presentata dall'Italia è un buon esempio in tal senso.

- Sulla povertà energetica l’Italia ha presentato valutazioni ben dettagliate.

- Obiettivo di decarbonizzazione entro il 2050.

Raccomandazioni

- Innalzare il livello di ambizione per le fonti rinnovabili nel settore del riscaldamento e del raffrescamento.

- Date le considerevoli potenzialità inespresse, continuare a operare per rafforzare le misure di efficienza energetica nell'edilizia.

- Precisare la misura in cui il previsto sviluppo nel settore del gas è compatibile con gli obiettivi di decarbonizzazione dichiarati e con il programmato abbandono graduale degli impianti termoelettrici a carbone entro il 2025.

- precisare gli obiettivi nazionali e di finanziamento per la ricerca, innovazione e competitività da raggiungere nel periodo 2021-2030.

- elencare le azioni intraprese e i piani previsti per l'eliminazione graduale delle sovvenzioni all'energia, specie quelle ai combustibili fossili.

- completare l'approccio al superamento della povertà energetica includendo obiettivi specifici misurabili e dettagli sulle risorse finanziarie destinate all'attuazione delle politiche indicate.

Possibili domande per il dibattito

1) Come pensa la Commissione di fare in modo che gli Stati membri i cui obiettivi non consentono di rispettare gli impegni comunitari, si assumano la responsabilità di uno sforzo ulteriore? Quali azione intende o può intraprendere?

2) (La Rappresentanza ci segnala che) Nei recenti dibattiti in Consiglio è emersa la tendenza di alcuni SM (Germania, nordici e orientali) a cercare di “socializzare” i gap di ambizione delle rinnovabili e dell’efficienza energetica a livello UE, attraverso misure che consentano di spalmare su tutti gli Stati membri gli sforzi e i costi necessari a compensare tale gap. L’Italia si oppone fermamente a tale dinamica che andrebbe a svantaggio degli SM che, come il nostro, hanno centrato gli obiettivi nazionali al 2020 e assunto obiettivi nazionali coerenti con i target UE 2030. Il gap di ambizione andrà primariamente affrontato a livello di quegli Stati Membri i cui obiettivi non sono coerenti con i target UE 2030.

3) (Dall’industria ci segnalano) Progettazione ecocompatibile (ecodesign) (punto 13): il pacchetto, in particolare gli atti sulla progettazione ecocompatibile di prodotti per l’illuminazione, lavastoviglie, lavatrici e schermi (discussi o votati già dagli Stati membri a dicembre 2018), sono stati sotto scrutinio del Parlamento fino ai primi di maggio (senza obiezioni), ma aspettano ancora l’adozione formale del Collegio. La pubblicazione era prevista in Gazzetta Ufficiale ad inizio luglio, secondo quanto Dg ENER ha riferito a diversi interlocutori, ma nulla pare muoversi. L’industria lamenta che ogni ulteriore ritardo danneggia l’industria europea, che avrà meno tempo per prepararsi ai nuovi obblighi, che entrano in vigore nel 2021.  

4) Cosa è previsto in termini di allineamento degli obiettivi commerciali e climatici nell’accordo Mercosur? (punto 12)

Nel suo discorso sullo stato dell'Unione del 2017, il presidente Juncker ha dichiarato espressamente che, per le questioni importanti inerenti al mercato unico, le decisioni in sede di Consiglio dovevano essere adottate più spesso a maggioranza qualificata, con il coinvolgimento paritario del Parlamento europeo.

Per passare dal voto all'unanimità a quello a maggioranza qualificata non è indispensabile una modifica del trattato - ci si può avvalere delle cosiddette "clausole passerella" previste nei trattati in vigore, previa approvazione del Consiglio o del Consiglio europeo.

  • di estendere il voto a maggioranza qualificata e la procedura legislativa ordinaria a norma del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, come già sottolineato nella comunicazione "Verso un processo decisionale più efficiente e democratico nella politica fiscale dell'UE";
  • di rafforzare la responsabilità democratica nell'ambito del trattato Euratom.

Il trattato prevede esplicitamente il voto a maggioranza qualificata per le misure di politica energetica volte a:

  • garantire il funzionamento del mercato dell'energia;
  • garantire la sicurezza dell'approvvigionamento energetico nell'Unione;
  • promuovere il risparmio energetico, l'efficienza energetica e lo sviluppo di energie nuove e rinnovabili;
  • promuovere l'interconnessione delle reti energetiche.

L'attuale quadro per la tassazione dei prodotti energetici, basato sull'articolo 113 del TFUE, prevede una procedura legislativa speciale che presuppone l'unanimità in seno al Consiglio. Tale quadro non è adeguato alle ambizioni dell'Unione in materia di energia e clima. Non garantisce la coerenza delle politiche tra il quadro fiscale e le politiche e gli obiettivi in materia di energia e clima. Pur riflettendo i modelli fiscali degli Stati membri, basati in gran parte sull'esigenza di incrementare le entrate, le politiche fiscali vigenti non riescono a integrare in modo sistematico l'impatto del consumo di carburante e di energia elettrica sul conseguimento degli obiettivi energetici e climatici dell'UE, nonché degli obiettivi in materia di salute e ambiente. A tale riguardo, la Commissione ha proposto in diverse occasioni di ricorrere ad una tassa sui combustibili fossili in funzione delle emissioni di carbonio associate al loro uso. Gli Stati membri non sono però riusciti a trovare un accordo unanime sui termini di queste proposte. La recente richiesta da parte di alcuni Stati membri di applicare adeguamenti alla tassa sul carbonio alle frontiere richiederebbe anch'essa l'unanimità.

L'attuale quadro europeo per la tassazione dell'energia è rimasto invariato dal 2003 ed è ormai superato. Consente a malapena di conseguire obiettivi fondamentali come la diversificazione delle fonti energetiche e dei vettori energetici o il miglioramento dell'efficienza energetica della produzione e del consumo, in quanto le imposte non si basano sul contenuto energetico ma sul volume/peso dei prodotti energetici consumati.

Il mancato aumento delle aliquote minime da oltre dieci anni a livello dell'UE ha eroso il segnale di prezzo legato alla tassazione che avrebbe dovuto incoraggiare gli investimenti nelle tecnologie e nei comportamenti efficienti dal punto di vista energetico.

La tassazione dei carburanti in base al volume e non in base al loro contenuto energetico è discriminatoria nei confronti dei carburanti rinnovabili e favorevole ai carburanti convenzionali, in particolare il diesel, in contrasto con una politica energetica che mira al passaggio ad altri carburanti e alla promozione delle fonti di energia rinnovabili e meno inquinanti.

Nel titolo del TFUE relativo all'ambiente è stata introdotta una clausola "passerella" specifica[1], che attribuisce al Consiglio la competenza di decidere che le misure ambientali di natura fiscale possono essere adottate nel quadro di una procedura legislativa ordinaria, con il voto a maggioranza qualificata. Per esercitare tale competenza, il Consiglio deve deliberare all'unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

L'attivazione della clausola "passerella" non inciderebbe direttamente sulle competenze attuali degli Stati membri in materia di fiscalità, ma modificherebbe solo il modo in cui tali competenze sono esercitate.

Il trattato Euratom non prevede una procedura semplificata per la sua revisione ai sensi dell'articolo 48, paragrafo 7, del TUE. Anche le clausole "passerella" previste dai trattati dell'UE non sono applicabili al trattato Euratom. Pertanto, una revisione del trattato, volta ad estendere il ricorso alla procedura legislativa ordinaria al quadro Euratom, richiederebbe il ricorso alla procedura di revisione ordinaria del trattato ai sensi dell'articolo 48 del TUE.

e dovrebbe essere considerata in una prospettiva a più lungo termine post 2025.

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