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Imprese e sovvenzioni estere: quali soluzioni per la concorrenza?

A metà giugno, la Commissione europea ha prodotto un Libro Bianco sulle pari condizioni di concorrenza in materia di sovvenzioni estere.

Si tratta di un testo prodromo di una consultazione pubblica aperta fino al 23 settembre 2020 (la si può trovare a questo link ) finalizzata a raccogliere idee, spunti e stimoli su questo documento e procedere a una proposta legislativa. È un documento già annunciato da tempo: nella sua comunicazione del 10 marzo 2020 dal titolo "Una nuova strategia industriale per l'Europa", infatti, la Commissione ha confermato che entro la metà del 2020 avrebbe adottato un libro bianco su uno strumento relativo alle sovvenzioni estere per affrontare gli effetti distorsivi causati dalle sovvenzioni estere nel mercato unico.

Si tratta di un testo importantissimo che si inserisce all’interno di un momento complesso e doloroso che ci ha investito con la crisi dovuta al Covid-19: le nostre aziende, indebolite dalla crisi della pandemia, sono di fronte al rischio estremo di un intervento destabilizzante di imprese sovvenzionate da Stati terzi.

Le regole sulla concorrenza, gli strumenti di difesa commerciale e le norme sugli appalti pubblici dell'UE svolgono un ruolo importante nel garantire condizioni eque per le imprese operanti nel mercato unico.

Le sovvenzioni degli Stati membri sono da sempre soggette alle norme UE sugli aiuti di Stato per evitare distorsioni: solo in un momento particolarmente drammatico come questo, la Commissione ha previsto deroghe sulle sovvenzioni degli Stati europei alle imprese.

Tuttavia, le sovvenzioni concesse da governi di paesi terzi a imprese nell'UE hanno un impatto negativo sempre più evidente sulla concorrenza nel mercato europeo: infatti, non vengono sottoposte al controllo degli aiuti di Stato previsto dalle normative europee. L’ingresso nel mercato europeo di un’azienda sovvenzionata da un Paese estero provoca, come è facile immaginare, gravi distorsioni nel nostro sistema e nel nostro mercato.

Non si intende negare che l’apertura all’estero sia vantaggiosa per l’Unione Europea: gli scambi commerciali rappresentano quasi il 35 % del PIL dell'UE e 35 milioni di posti di lavoro dipendono dalle esportazioni. L’Europa è la principale destinazione degli investimenti diretti esteri, ai quali sono collegati 16 milioni di posti di lavoro solo nello spazio UE. Ma non è possibile che il nostro sistema venga distorto dall’ingresso di imprese estere, per esempio, negli appalti pubblici, a scapito di imprese non sovvenzionate: bisogna porre un argine a pratiche stravolgono il nostro mercato.

Le sovvenzioni estere possono falsare la concorrenza nel mercato interno e creare condizioni di disparità nelle quali operatori meno efficienti crescono e aumentano la propria quota di mercato a scapito degli operatori più efficienti. Allo stesso modo, le sovvenzioni estere possono anche comportare un'emulazione dispendiosa e spesso inefficiente e innescare corse alle sovvenzioni tra autorità pubbliche. Inoltre, la mancanza di trasparenza e di reciprocità nell'accesso ai mercati dei paesi terzi rappresentano ulteriori fattori che tendono ad aggravare questi effetti negativi.

Le norme di difesa commerciale ad oggi vigenti si applicano solo alle esportazioni di beni da Paesi terzi, e quindi non coprono tutte le distorsioni causate dalle sovvenzioni estere concesse da Paesi terzi: una grave lacuna normativa.

Il Libro Bianco propone quindi alcune soluzioni e invita alla creazione di nuovi strumenti per ovviare a questa lacuna, prospettando diverse opzioni.

Le prime tre opzioni (i cosiddetti "moduli") mirano a contrastare gli effetti distorsivi causati dalle sovvenzioni estere:

  • nel mercato unico in generale (modulo 1),
  • nelle acquisizioni di imprese dell'UE (modulo 2)
  • durante le procedure di appalto pubblico dell'UE (modulo 3).

Non si tratta di opzioni alternative, ma mirano a completarsi a vicenda: analizziamole singolarmente. 

Strumento generale per individuare gli effetti distorsivi delle sovvenzioni estere ("modulo 1")

Si tratta dello strumento generale volto all'individuazione di sovvenzioni estere che causano distorsioni nel mercato interno e sono concesse a un beneficiario avente sede o, in alcuni casi, operante nell'UE.

L'autorità di vigilanza, secondo il Libro Bianco della Commissione, sarebbe un'autorità nazionale o la Commissione stessa e potrebbe agire in base a qualsiasi segnalazione o informazione relativa al fatto che un'impresa nell'UE beneficia di una sovvenzione estera. Qualora venisse accertata l'esistenza di una sovvenzione estera, l'autorità imporrebbe misure volte a correggere il probabile effetto distorsivo:

  • pagamenti di riparazione;
  • rimedi strutturali;
  • rimedi comportamentali.

È tuttavia presente un’interessante eccezione, il cosiddetto “criterio dell’interesse dell’Unione”: qualora l'autorità ritenesse che l'attività o l'investimento sovvenzionati abbiano un impatto positivo superiore alla distorsione, l’autorità di vigilanza non proseguirà le indagini. 

Sovvenzioni estere che facilitano l'acquisizione di imprese dell'UE ("modulo 2")

Il modulo 1 potrebbe essere integrato dal modulo 2: questo secondo modulo mira a garantire che le sovvenzioni estere non conferiscano un indebito vantaggio ai beneficiari quando acquisiscono altre imprese (o partecipazioni in altre imprese) e ha pertanto un ambito di applicazione più limitato rispetto al modulo 1.

Le sovvenzioni estere possono agevolare l’acquisizione di imprese dell’Unione, provocando una distorsione del mercato interno sia:

  • direttamente, erogando una sovvenzione esplicitamente collegata all'acquisizione di una determinata impresa;
  • indirettamente, aumentando de facto la forza finanziaria dell'acquirente e agevolando quindi un'acquisizione.

Nell'ambito del modulo 2, le imprese che beneficiano di un sostegno finanziario concesso dal governo di un Paese terzo dovrebbero notificare le loro acquisizioni di imprese dell'UE, al di sopra di una certa soglia, all'autorità di vigilanza competente. Le acquisizioni cui fa riferimento il Libro Bianco sarebbero sia:

  • l'acquisizione diretta o indiretta del controllo di un'impresa;
  • l'acquisizione diretta o indiretta di almeno una determinata percentuale delle azioni o dei diritti di voto o di qualsiasi altra forma di "influenza sostanziale" su un'impresa.

Il Libro Bianco propone di designare la Commissione come autorità di vigilanza competente.

Le operazioni non potrebbero essere concluse prima che la Commissione abbia terminato il suo esame, che perciò sarebbe un esame ex ante. Qualora l'autorità di vigilanza dovesse riscontrare che l'acquisizione è facilitata dalla sovvenzione estera e causa distorsioni nel mercato unico, potrebbe accettare impegni della parte notificante volti a correggere in modo efficace la distorsione o, in ultima istanza, vietare l'acquisizione.

Resta ferma l’eccezione della valutazione del “criterio dell’interesse dell’UE”.

Sovvenzioni estere nelle procedure di appalto pubblico dell'UE ("modulo 3")

Come esemplificavamo sopra, un ulteriore pericolo per il mercato unico è in materia di procedure di appalto pubblico. Le sovvenzioni estere, infatti, potrebbero avere ripercussioni negative sullo svolgimento delle procedure di appalto pubblico dell'UE.

A questo proposito la Commissione propone il modulo 3. Le sovvenzioni estere potrebbero consentire agli offerenti di acquisire un indebito vantaggio, aggiudicandosi quindi appalti pubblici che altrimenti non riuscirebbero ad ottenere.

Il meccanismo di questo modulo prevede che gli offerenti procedano a notificare all'amministrazione aggiudicatrice i contributi finanziari ricevuti da paesi terzi. Le amministrazioni aggiudicatrici e le autorità di vigilanza competenti valuterebbero quindi se ci si trovi in presenza di una sovvenzione estera e se questa abbia falsato l'equità della procedura di appalto, nel qual caso l'offerente sarebbe escluso dalla procedura stessa. In particolari condizioni, si propone inoltre l’esclusione da qualsiasi bando o procedura di appalto pubblico per quell’impresa. 

Sovvenzioni estere nel contesto dei finanziamenti UE

Mediante sovvenzioni e finanziamenti, l’UE sostiene numerose realtà: le ONG e il Terzo Settore, le attività della ricerca di base e di sviluppo, ecc. Il Libro Bianco indica vari modi per affrontare la questione delle sovvenzioni estere nel caso in cui venga chiesto il sostegno finanziario dell'UE: tutti gli operatori economici dovrebbero concorrere per i finanziamenti UE in condizioni di parità, ma, anche in queste ipotesi, le sovvenzioni estere rischiano di falsare il processo facendo sì che i beneficiari si trovino in una posizione più favorevole per presentare la domanda.

Ad esempio, in caso di finanziamenti erogati mediante gare d'appalto o sovvenzioni pubbliche, sarebbe applicata una procedura simile a quella prevista per le procedure di appalto pubblico dell'UE. Si evidenzia inoltre quanto sia importante garantire che le istituzioni finanziarie internazionali che attuano progetti sostenuti dal bilancio dell'UE, come la BEI o la BERS, seguano l'approccio definito in materia di sovvenzioni estere.

Interazione con altri strumenti UE e internazionali

Un eventuale nuovo strumento adottato sarebbe comunque subordinato al pieno rispetto dei trattati e degli obblighi internazionali cui aderisce l’UE, come per esempio quelli previsti dai diversi accordi dell’Organizzazione Mondiale del Commercio o gli accordi di libero scambio conclusi dall’Unione con un gran numero di Paesi terzi.

FONTI:

https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper_it.pdf

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